Réformes du code, audits du fichier…: Le long processus du système électoral sénégalais

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Le Sénégal est connu pour sa tradition démocratique, mais il a fallu plusieurs réformes de ses textes juridiques pour améliorer son système électoral. Même si on vote dans le pays depuis 1848, le premier Code électoral a été élaboré en 1976, puis un autre en 1982. Toutefois, d’après les experts électoraux Ousmane Badiane et Ndiaga Sylla, c’est le Code consensuel de 1992 qui a jeté les bases de la démocratie sénégalaise. Ce dernier texte a permis d’avoir plusieurs acquis ayant mené à la première alternance politique du pays en 2000. Il a été modifié plusieurs fois par la suite, avec le cycle des audits du fichier électoral qui ont rythmé la vie politique du pays depuis 2000.

Le projet de loi numéro 18/2021 portant Code électoral a été adopté le 12 juillet dernier par l’Assemblée nationale en procédure d’urgence lors de la première session extraordinaire de l’année. Cela, suite aux recommandations faites par la Commission politique du Dialogue national et après l’audit du fichier et l’évaluation du processus électoral. Un coup d’œil dans le rétroviseur permet d’apprécier le long processus qui a permis de consolider le système électoral sénégalais, du premier Code de 1976 à celui de 2021. C’est à partir de 1976 qu’on a eu le premier Code électoral au Sénégal, mais c’est celui consensuel de 1992 qui jeté les bases d’un système électoral de qualité au Sénégal, estime Ousmane Badiane, plénipotentiaire de la coalition Benno Bokk Yaakaar et spécialiste des questions électorales. Ce dernier a suivi les différents processus depuis 1978. Le responsable de la Ligue démocratique recommande de prendre comme référence le début des années 1970, car avant 1992, il y a eu deux Codes électoraux : celui de 1976 et celui de 1982. Du temps du président Léopold Sédar Senghor, avec le régime du parti unique, on ne pouvait pas parler d’élections démocratiques même si on vote au Sénégal depuis 1848, poursuit M. Badiane. Selon lui, le parti au pouvoir gagnait avec des scores proches de 100 %. À cette époque, il n’y avait pas d’identification des électeurs, la carte nationale d’identité n’était pas obligatoire pour voter (on votait avec une cinquantaine de pièces dont les carnets d’artisan, les livrets, les permis de conduire, etc.), il n’y avait pas d’isoloir et l’opposition n’était pas représentée dans les bureaux de vote ou dans les Commissions de recensement, se souvient-il.

Après les évènements de mai 1968 et les fortes contestations du mouvement syndical et des partis clandestins, le Président Senghor était obligé d’aller vers l’ouverture en reconnaissant, dans un premier temps, trois courants politiques (multipartisme encadré). Il s’agit du courant socialiste (parti de Senghor), libéral (Abdoulaye Wade) et un courant communiste incarné par Majmouth Diop. Plus tard, renseigne le chargé des élections de la Ld, il y a eu un quatrième courant conservateur avec Doudou Guèye.

Ainsi, le législateur avait besoin d’un cadre pour encadrer la compétition électorale ; ce qui a conduit à l’élaboration du premier Code électoral de 1976. Ce code a régi les élections présidentielle et législatives de 1978. Lors de ces législatives, pour la première fois, un parti de l’opposition, en l’occurrence le Pds de Me Abdoulaye Wade, arrive à l’Assemblée nationale avec 11 députés, une prouesse à l’époque, selon M. Badiane.

1982, le premier Code électoral sous Diouf

À l’arrivée du Président Abdou Diouf, en 1981, un nouveau Code électoral a été élaboré en 1982. Ce Code était dans le sillage de celui de 1976, sans beaucoup d’acquis. Avec ces Codes, il y a eu souvent des contestations violentes des élections dont le point culminant a été les émeutes sanglantes de 1988. À partir de cette date, un déclic s’est opéré pour mettre fin aux élections « non démocratiques » (combats du Pds à l’époque). « Pour des élections démocratiques, il fallait un nouveau Code électoral qui n’était ni celui de 1976 ni celui de 1982. En 1992, on a mis en place une Commission cellulaire pour conduire les concertations de manière démocratique et le choix a été porté sur le juge Kéba Mbaye », rappelle Ousmane Badiane.

Mise en place d’une Commission cellulaire dirigée par le juge Kéba Mbaye

En 1992, une Commission cellulaire, dirigée par le juge Kéba Mbaye, a été mise en place pour trouver un Code électoral consensuel.

Sur les 17 partis légalement constitués, les 14 avaient pris part aux travaux de la Commission cellulaire mise en place, en 1992, pour trouver un Code consensuel, à savoir le Ps, le Pds, la Ld/Mpt, etc. « Kéba Mbaye avait dirigé les travaux avec le soutien des juristes Abdel Kader Boye, Malick Tafsir Ndiaye, Youssoupha Ndiaye, Me Alioune Badara Sène, bâtonnier de l’Ordre des avocats. Il y avait aussi les représentants de la société civile », se rappelle Ousmane Badiane, s’appuyant sur sa précieuse documentation sur le domaine électoral.
« La Commission cellulaire a travaillé d’une manière très professionnelle et, à l’issue des travaux, un consensus s’est dégagé au s**n de la classe politique », dit-il. Le spécialiste se souvient de la célèbre phrase du Président Diouf qui avait promis « de ne pas changer une seule virgule du projet du texte portant Code électoral de 1992 ». Même le leader de l’opposition d’alors, Me Abdoulaye Wade, était satisfait du Code en dépit des difficultés survenues lors de la présidentielle de 1993 du fait de l’interprétation divergente de certains articles par les uns et les autres. Le plénipotentiaire de Benno Bokk Yaakaar dans la Commission politique du Dialogue national se rappelle que cela avait conduit à des divergences dans la Commission de recensement des votes présidée par le juge Andrévia Vaz Mbodji, Présidente de la Cour d’appel à l’époque.  Le blocage avait persisté et le Président Kéba Mbaye avait fini par démissionner de la tête du Conseil constitutionnel, « déçu par le comportement des acteurs politiques qui n’ont pas été à la hauteur des espérances et des attentes du peuple ».
Les grands acquis du Code consensuel de 1992
Au terme des travaux de la Commission cellulaire, un Code consensuel a été produit. De grands acquis y sont notés.
Le Code électoral de 1992 a permis de lever les imperfections qui bloquaient le fonctionnement de notre système électoral. Plusieurs acquis sont à l’actif de ce Code consensuel de 1992. Le spécialiste Ousmane Badiane qui finalise un livre sur cette question dit avoir identifié une quinzaine d’acquis importants pour notre système électoral. Ces acquis sont conservés jusqu’à présent et n’existaient pas avant 1992. Il s’agit de l’identification obligatoire de l’électeur avec sa carte d’identité, l’abaissement de la majorité électorale de 21 à 18 ans, le passage obligatoire à l’isoloir, l’utilisation de l’encre indélébile, la limitation des mandats à deux, la présence de représentants des candidats dans les bureaux de vote, la présence d’un représentant des partis dans le Commission de distribution des cartes d’électeur, la Commission de recensement des votes au niveau départemental et national avec un représentant effectif des candidats et le découplage de l’élection présidentielle et des élections législatives (avant 1992 ces élections étaient couplées). La fixation du cautionnement après concertation avec les partis est aussi un acquis du Code de 1992, de même que l’autorisation des candidatures indépendantes à condition d’avoir 10 000 signatures. Le Code de 1992 a aussi instauré l’élection du Président de la République à deux tours si aucun des candidats n’a la majorité absolue au premier tour ; l’accès équitable des candidats aux médias du service public ; l’interdiction de pré-campagne déguisée. Ce Code, selon le spécialiste des questions électorales depuis des décennies à la Ld (ex Ld/Mpt), a été considéré comme une référence par beaucoup de pays africains.
Création de l’Onel pour renforcer les acquisDans la marche démocratique du Sénégal, depuis son adoption, le Code électoral de 1992 a été modifié plusieurs fois.
Après les élections locales de 1996, le Code électoral a été modifié pour la mise en place d’un organe de supervision et de contrôle des élections. Ainsi, l’Observatoire national des élections (Onel) a été créé en 1997 par la loi numéro 97-15 du 8 septembre 1997 modifiant le Code électoral. L’Onel a joué un rôle très important dans les élections législatives du 28 mai 1997 et la présidentielle de 2000 qui a débouché sur la première alternance politique du Sénégal. L’Onel a été remplacé par la Commission électorale nationale autonome (Cena) en 2005. La création du Sénat, deuxième chambre du Parlement en 1999, était aussi l’occasion de modifier le même Code pour l’élection des Sénateurs. Ce Sénat a été supprimé avant de revenir, en 2007, sous Wade et de nouveau supprimé, en septembre 2012, par le Président Macky Sall. Tout cela a eu des impacts sur le Code de 1992 qui a connu plusieurs modifications majeures.
Ndiaga Sylla, expert électoral, estime que depuis le Code consensuel de 1992, il y a une volonté de concertation et le dialogue politique est instauré comme étant une tradition au Sénégal. La Commission de revue du Code électoral est ainsi mise en place à la veille de chaque élection et les acteurs institutionnels comme non institutionnels parviennent à échanger.  Pour lui, le Code de 1992 a marqué les esprits compte tenu de l’ampleur de ses réformes. « Le Code de 1992 a fait 20 ans. Il a fallu attendre la mission d’audit de 2010-2011, avec des recommandations touchant à plus de 200 articles, pour qu’on change de Code le 3 janvier 2012 pour aller à la deuxième alternance », explique Ndiaga Sylla. Après, il y a eu d’autres modifications du Code électoral jusqu’au vote du nouveau Code le 12 juillet 2021.L’après 2000, l’ère des auditsLes réformes du Code électoral découlent souvent sur des propositions des auditeurs du fichier. À partir de 2000, les audits du fichier sont devenus fréquents au Sénégal avant les élections.

L’opposition, souvent sceptique, alerte sur le fichier électoral. Et, tel un travail de Sisyphe, on refait des audits élection après élection. L’expert électoral Ndiaga Sylla affirme que les audits du fichier électoral ont commencé au Sénégal à partir de 2000. Cependant, le spécialiste Ousmane Badiane estime qu’avant cette date, après chaque élection, il y avait aussi un travail d’évaluation qui se faisait. Pour M. Sylla, Président du Comité de pilotage des audits de 2007, l’audit et l’évaluation constituent une étape post-électorale (le cycle électoral est constitué de l’étape pré-électorale, électorale et post-électorale).
Il soutient qu’après la proclamation des résultats, on procède souvent à l’évaluation avant la réforme électorale. « Après la réforme, on passe à la phase post-électorale qui passe par l’adoption du cadre juridique comme la modification du Code ou l’adoption d’un nouveau Code électoral. Après, il y a la phase pré-électorale (révision des listes électorales…). C’est la campagne qui boucle la phase pré-électorale avant la phase électorale qui est constituée du scrutin et de la publication des résultats », détaille M. Sylla.

Cinq principaux audits depuis 2000


En réalité, les audits ont démarré au Sénégal en 2000, rappelle M. Sylla. Depuis, il y a eu cinq audits du fichier électoral, poursuit-il. Parmi les cinq audits, explique-t-il, les deux ont été réalisés par les nationaux : 2000 et 2007. Mais, pour 2000, à la veille de la présidentielle, grâce à la médiation de la société civile, le Président Diouf avait accepté qu’on fasse l’audit avant d’aller aux élections en février. Le deuxième audit a été réalisé en 2007, à la veille de la présidentielle de la même année, suite à l’introduction de la biométrie dans le fichier, en plus de la refonte totale dudit fichier. Notre interlocuteur y avait siégé en qualité de Président du Comité de pilotage. L’audit de 2007 a été réalisé par des experts nationaux sous l’égide de la société civile et des partis politiques.
Le premier audit réalisé par des experts internationaux est celui de 2010-2011. À la suite d’une mission, il y a eu 108 recommandations et l’adoption du nouveau Code électoral de 2012. D’après M. Sylla, suite aux suspicions après la présidentielle de 2007 qui avaient entraîné le boycott des législatives de la même année par l’opposition, le Président Wade s’était engagé, à l’occasion de son adresse à la Nation du 3 avril 2009, à commettre une mission d’audit internationale. Il avait aussi mis en place un Comité chargé de la mise en œuvre des recommandations.
Après la deuxième alternance de 2012, le fichier a été maintenu jusqu’en 2016. En avril 2017, rappelle Ndiaga Sylla, il y a eu une nouvelle refonte avec l’introduction de la carte d’identité couplée à la carte d’électeur et à la carte biométrique de la Cedeao. « Avec cette refonte, on avait réussi le défi de l’enrôlement. Mais finalement, la production et la distribution de cartes n’étaient pas à la hauteur ». Cela explique l’audit de 2018. Après la présidentielle de 2019, il fallait aussi rassurer les parties prenantes. Il a été proposé un audit international par la Commission politique du Dialogue national qui a démarré en 2020, de même que l’évaluation du processus électoral.  «L’audit est un moyen de  rassurer les acteurs, d’évaluer le processus et de déceler des anomalies pour faire des recommandations. Il permet aussi de se conformer aux normes internationales », renchérit M. Sylla. Même si les contestations ne manquent pas en fonction des résultats de l’opposition, l’expert électoral constate pour s’en réjouir que le système électoral sénégalais a permis deux alternances politiques dans le pays.